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生产安全事故调查费用谁来买单?

本文摘要:2019年4月1日,国务院公布的《生产安全事故应急条例》月实行。其中许多亮点惹来热议,尤其是奠定救援费用由事故责任单位分担的原则,超越了应急救援,不得收费的规定和惯例,获得了业界普遍尊重。与此同时,关于事故调查费用否也不应由事故责任单位分担的辩论也很快进行。

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2019年4月1日,国务院公布的《生产安全事故应急条例》月实行。其中许多亮点惹来热议,尤其是奠定救援费用由事故责任单位分担的原则,超越了应急救援,不得收费的规定和惯例,获得了业界普遍尊重。与此同时,关于事故调查费用否也不应由事故责任单位分担的辩论也很快进行。

一种观点指出,生产安全事故救援与调查都是因再次发生事故而产生的,这两种费用都应当由事故责任单位分担;另一种观点指出,事故调查与事故救援性质有所不同,事故调查是政府遵守法定职责的行政不道德,调查费用不该由事故责任单位分担,而应该由履行职责的政府分担。笔者通过分析事故调查行政不道德的法律属性,融合国内生产安全事故调查费用开支的现状,剖析事故调查与事故救援的区别,并融合有关部门、部分省市的作法,对事故调查费用的合理合法定位展开了探究。现行法律法规对事故调查费用的规定及实施现状目前,现行的《安全性生产法》与2007年国务院公布的《生产安全事故报告和调查处置条例》(国务院493号令)并没关于事故调查费用的明确条款,也并未许可由地方政府作出规定。

在原国家安全监管总局有关事故调查的规章及规范性文件如《生产安全事故罚款惩处规定(全面推行)》(安全监管总局13号令)及《关于生产安全事故调查处置中有关问题的规定》(安监总政法〔2013〕115号)等系列文件中也未见牵涉到事故调查费用的内容,应急管理部重新组建以后也仍未就事故调查费用做出明确规定。时隔《安全性生产法》和国务院《生产安全事故报告和调查处置条例》颁布实施之后,全国各地陆续实施地方法规《安全性生产条例》规范事故调查处置,部分省份实施政府规章或规范性文件规定了事故报告和调查处置的实施办法。

全国共计30个省份实施了省级地方法规《安全性生产条例》,其中有2个省份在地方法规《安全性生产条例》中明确规定事故调查处置费用由再次发生事故的生产经营单位分担,其他28个省份在地方法规《安全性生产条例》中并未对事故调查费用做出明确规定;全国有14个省份实施政府规章或政府规范性文件性质的事故报告和调查处置实施办法或者明确规定,在14份文件中,仅有1家政府规章规定了事故调查中再次发生的有关费用,由事故再次发生单位分担,其他13份文件皆并未牵涉到事故调查费用的内容。数据表明,目前国家安全性生产的法律、行政法规、行政规章、地方法规、地方政府规章和规范性文件对事故调查费用的规定整体上是缺陷的。

但事故再次发生后,事故调查费用(还包括聘用专家参予调查费用、检测检验检验费用、调查人员食宿车辆费用等)是客观存在的事实。由于缺少法条的规定,各地在事故调查费用谁来分担的问题上经常出现了有所不同意见和作法:一种意见指出政府构成调查组调查事故是一种政府不道德,由此再次发生的事故调查费用应该由政府部门分担,因此调查人员不会按照程序向政府申请人事故调查专项资金,由政府主动分担事故调查费用;另一种意见则指出,既然是企业再次发生的生产安全事故,政府为了企业调查事故,所产生的费用理所当然由事故再次发生单位分担,政府没有适当也不应当为企业买单。工作实践中,一些政府调查人员经常必要指令事故再次发生单位分担调查费用。还有一种情况,调查人员坚称没法律规定,但政府也想分担调查费用,经常不会似乎事故再次发生单位去处置有关费用;尤其是《生产安全事故应急条例》(2019年4月1日实行)规定应急救援费用由事故责任单位分担的原则以后,很多政府调查人员就把事故救援费用和事故调查费用等同于一起,指出由企业分担事故调查费用理所应当。

而作为事故再次发生单位,因自身判处一种拒绝接受调查的被动地位,不肯或者不愿和政府有有所不同意见,也经常不会主动分担调查费用。无论清谈或者似乎,大部分事故再次发生单位都分担了事故调查费用,这或许也出了事故调查处置的潜规则。哪些层级的文件可以原作事故再次发生单位分担事故调查费用政府实行事故调查是行政管理不道德,因此必需以法律法规、规章或者规范性文件作为管理的依据。

若由政府分担调查费用,这个问题并不简单。但让事故再次发生单位分担事故调查费用则牵涉到行政相对人的权益、义务事项,必需清晰在哪些文件中可以对该事项展开原作:规范性文件能否原作。中共中央国务院《法治政府建设实行纲要(20152020年)》认为,规范性文件不得减损公民、法人和其他的组织合法权益或者减少其义务。2018年5月国务院办公厅公布《关于强化行政规范性文件制订和监督管理工作的通报》(国办发〔2018〕37号)规定行政规范性文件不得减少法律、法规规定之外的行政权力事项、不得违法减损公民、法人和其他的组织的合法权益或者减少其义务。

全国大部分省份都制订了明确的规范性文件管理办法,对行政管理中牵涉到行政相对人权益、义务的事项展开了具体。由于由事故再次发生单位分担事故调查费用是减少行政相对人义务的事项,因此,在无法律法规明确规定的情况下,各级政府或者事故调查处置部门无法通过制订规范性文件来原作由事故再次发生单位分担调查费用。部门规章和地方政府规章能否原作。

《规章制订程序条例》(2017年修改)第三条第二款规定:没法律或者国务院的行政法规、要求、命令的依据,部门规章不得原作减损公民、法人和其他的组织权利或者减少其义务的规范,不得减少本部门的权力或者增加本部门的法定职责。没法律、行政法规、地方性法规的依据,地方政府规章不得原作减损公民、法人和其他的组织权利或者减少其义务的规范。该条款对行政规章和地方政府规章就牵涉到行政相对人权益、义务事项做出了限制性拒绝,在目前现行法律、国务院行政法规、要求、命令对事故调查费用没作出规定的情况下,国务院部门规章无法原作由事故再次发生单位分担调查费用的规定。

另外,在多数地区地方性法规并未做出明确规定的情况下,地方政府规章也无法作出规定,让事故再次发生单位分担调查费用。地方性法规原作由事故再次发生单位分担调查费用的合法性探究《生产安全事故报告和调查处置条例》(国务院493号令)是目前国务院和地方各级人民政府调查处置事故的主要遵循。493号令规定了事故调查的原则和程序,具体事故调查实施分级调查的原则。

由于各地企业产于的行业类别有所区别,因此各地再次发生事故的行业领域、事故类别也不尽相同。有的地方煤矿事故较多,有的地方非煤矿山事故较多,有的地方危险性化学品事故较多,且事故类别(塌陷、冒顶、电线、机械损害、低处坠落在等)也不存在地方性差异。但是,按照493号令规定的调查程序,其事故调查组构成、事故调查方案制订、调查内容、调查过程、调查时限、责任确认等法定事项是无法随便更改的,各级政府必需严苛遵守,不应该因事故的地方特色而有差异。

因此,其间再次发生的事故调查费用并不具备地方性事务和必须根据本地区实际情况作出规定的本质特征。493号令中未规定各省、自治区、直辖市人大及其常委会可以融合本地区实际情况,就事故调查费用做出明确规定,否对事故调查费用展开原作并不影响法律和行政法规的继续执行,因此在地方性法规中对该事项展开原作,具体事故调查费用由事故再次发生单位分担,其必要性和合法性有一点探究。

综上所述,让事故再次发生单位分担事故调查费用,应该从法律、行政法规层面不予具体。从事故调查与事故救援的法律属性分析事故调查费用的归属于事故调查和应急救援是密切关联的两个事件,虽然都是针对事故再次发生后由政府部门采行的行政不道德,但在本质上是几乎有所不同的。

因此,其费用的归属于也不应是有所不同的:目的有所不同。事故调查的目的是查清事故原因,明确提出对策措施,确认责任单位和责任人,明确提出追究责任的建议,避免类似于事故再次发生。

事故救援的目的,是通过政府组织协调救援力量积极开展救援行动,避免事故更进一步党内外,增加或者减少人员伤亡和财产损失。事故调查是政府实施的管理不道德,而事故救援则是政府主导的服务不道德。必要性有所不同。事故调查由多个政府部门构成事故调查组,必需以开具事故调查报告为落幕,归属于必需已完成的事项,具备强制性,无法随意撤消。

而事故救援则是由政府部门、社会救援力量、企业救援力量参予的活动,可以根据事故再次发生发展的情况,主动要求否中止。尤其是当事故再次发生单位依赖自身力量或者利用附近救援队伍,需要掌控灾情,已完成救援任务时,政府就没有适当参予事故救援。

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因此,政府部门的救援不道德有时候并不是必需的。受益方有所不同。

事故调查的目的是针对再次发生的事故,查清事故原因,明确提出防范措施和处理意见,为政府安全性生产管理获取科学依据。政府根据事故调查的数据,对本地区防止类似于事故做出决策,避免类似于事故再次发生,提高当地安全性生产管理水平,就事件本身而言,受益方是政府而不是企业。而救援本身对企业来说是一种止损不道德,企业是受益方,因此应该对参予救援的队伍和人员(无论是政府的或者是民间的)在救援活动中再次发生的损失给与补偿,应该由被救援的事故再次发生单位缴纳适当的救援费用。

这也合乎民法获益补偿原则。综上所述,事故调查费用不同于事故救援费用,无法非常简单地将二者混为一谈,更加无法非常简单地规定事故调查费用不准由事故再次发生单位分担。事故调查费用该由谁分担,不应根据事故调查过程各自应该遵守的责任和义务来确认,无法一概而论。一些部门的作法是有一点糅合的。

2018年5月1日起实行的《道路交通事故处理程序规定》(公安部令其第146号)规定:牵涉到事故调查的检验、检验费用由公安机关交通管理部门分担因扣押车辆再次发生的费用由做出要求的公安机关交通管理部门分担。作为公安部的行政规章,《道路交通事故处理程序规定》奠定了主要由政府分担调查费用的原则。生产安全事故的调查和道路交通事故的调查有很多相同之处,公安部门的作法对应急管理部门正确处理生产安全事故调查费用,称得上较好的参考。

(作者单位:河南省郑州市应急管理局)现行的《安全性生产法》与2007年国务院公布的《生产安全事故报告和调查处置条例》(国务院493号令)并没关于事故调查费用的明确条款,也并未许可由地方政府作出规定。在原国家安全监管总局有关事故调查的规章及规范性文件等系列文件中也未见牵涉到事故调查费用的内容,应急管理部重新组建以后也并未就事故调查费用做出明确规定。


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